核安全獨立監管應遵循哪些原則
作者:中國環境報  2016-07-04 22:39:02
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    核安全獨立監管是國際核安全監管發展的必然趨勢,也是我國核安全治理體系和治理能力現代化的必然要求。本報特刊發相關文章,對我國當前核安全獨立監管面臨的問題進行分析,探索實現核安全監管體系和監管能力現代化的有效路徑,以饗讀者。
    加強核安全獨立監管,關系到核能的開發利用和核安全監管事業的發展。2012年10月24日,國務院常務會議審議通過《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標(2011-2020年)》(簡稱《規劃》)!兑巹潯窂娬{,日本福島核事故的經驗教訓十分深刻,要進一步提高對核安全極端重要性和基本規律的認識,進一步提升核安全監管部門的獨立性。
    核安全監管的獨立性是指核安全監管當局能夠基于現有的法律法規,憑借自身的專業技術水平,堅持價值中立,對被監管對象作出客觀公正的評價,對可能發生的安全隱患作出預判,防止可能的安全風險發生,保護人民群眾財產免受損失,進而得到公眾支持。當前,我國急需加強核安全獨立監管,進一步提高核安全監管水平。
    中國核安全監管實行許可證制度,國家核安全局通過許可證審批、監督、執法和處罰,對持證者的核安全活動實施監督檢查。截至目前,中國核能與核技術利用事業保持良好的安全業績。
    核安全獨立監管還存在以下挑戰:一是多方監管,統一性問題凸顯。二是能力不足,效能待提升。三是法律不完善,監管存在不確定性。四是封閉性強,公眾參與不足。五是文化陳舊,獨立監管缺乏可持續性。
    監管職能的統一是實現核安全獨立監管的前提。加強能力建設是履行獨立監管職責的基礎。完善法規標準是獨立監管的重要保障。信息公開是獨立監管的必然要求。核安全文化是獨立監管的生命。
 
    核安全獨立監管現狀
 
    隨著我國核能開發利用事業的快速發展,監管機構能否獨立監管成為熱議的話題,很多專家學者從不同的角度開展了深入的研究。美國自然資源保護委員會(NRDC) 李晶晶等人認為,核安全監管應該實現結構獨立,也就是獨立于其他政府體系和核能行業企業,集中足夠的監管權力,避免受到不正當行為主體的影響,在涉及安全的問題上,核安全監管機構應具有一票否決權。
    中國核行業政府主管部門有兩家。由國家發改委管理的國家能源局,負責核電管理職能。由工信部管理的國防科工局,負責除核電以外的核燃料循環設施、軍工核設施的管理和國家核事故應急的管理。此外,負責核行業的管理和協調部門還有科技、公安、衛生、交通、國土資源和軍隊等。
    核安全監管由環境保護部管理的國家核安全局負責。國家核安全局成立于1984年,是核安全監管和環境政策管理部門,環境保護部對外保留國家核安全局的牌子,具體執行機構是核安全管理司。2011年底核安全管理司被拆分為核設施安全監管司、核電安全監管司、輻射源安全監管司。國家核安全局先后在6個核設施集中的地區派出了核安全監督站,負責轄區內核安全監管工作。成立兩個直屬的技術支持中心,即核與輻射安全中心和浙江輻射環境監測技術中心,并設立核安全專家委員會,負責對重大問題的技術支持。
    中國核安全監管實行許可證制度,國家核安全局通過許可證審批、監督、執法和處罰,對持證者核安全活動實施監督檢查,確保持證者承擔安全責任和依法進行核安全有關活動。核與輻射安全監管采取文件審查、許可證制度、獨立核算和實驗驗證、現場監督檢查等方式對每個環節進行監督管理,對核電廠采取派駐現場監督員方式進行24小時全天候監管。
    截至目前,中國核能與核技術利用事業保持良好的安全業績,運行核電機組從未發生過2級及以上的運行事件,核電廠周邊環境輻射水平處于天然本底正常漲落范圍內,每臺機組的監管工作在中央本級有近20人負責,核安全水平處于中等偏上。
 
    核安全獨立監管存在的挑戰
 
    一是多方監管,統一性問題凸顯。與其他核電大國相比,中國核能行業和核技術利用政府管理部門設置較為復雜,職責交叉。在核事故應急方面分段共管的體制,容易造成事故信息傳遞障礙、執行力不強、應急響應速度遲緩等問題。雖然實現了審批和監管的分離,但是由于監管力量薄弱,獨立性得不到保障,權威性和有效性大打折扣。
    二是能力不足,效能待提升。核電強國通常一臺機組配備35 名左右的監管人員。而我國核安全監管隊伍到2011年才獲批編制1000人,當前50多臺在運和在建機組,平均每臺機組配備不到20人。增編帶來辦公地點不足、人員經驗欠缺、技術力量薄弱、經費緊張等問題,緊迫的形勢要求相關部門出臺法規來促進核安全監管人才隊伍建設與發展。且中國核電建設一直存在多國引進、多種堆型、多類標準和多種技術共存的局面,監管對象的多樣性增加了監管工作的復雜性,對監管人員的素質和專業化程度帶來了更高的要求。同時,由于薪資待遇差異,具有核專業背景的高端人才容易流向企業,核安全監管面臨人才流失風險。
    三是法律不完善,監管存在不確定性。核能開發利用是一個完整的產業鏈,而目前的核安全法律法規體系未能實現產業鏈全覆蓋。由于中國核電技術發展路線多樣,現有的法律法規遠遠不能滿足監管的需要。雖然核安全法規、部門規章和技術導則已基本齊備,但缺少一部位階較高的全面規范核安全的基礎性法律,也就是《核安全法》,造成核安全基本體制、基本原則以及基本制度等重要內容沒有明確,核安全監管權威性和有效性不足,不確定性風險增加。
    四是封閉性強,公眾參與不足。核安全問題具有較強的專業性,相對而言領域較封閉,公眾對核電建設的必要性和核安全監管的有效性缺乏足夠的了解。國家核安全局不是國際原子能機構很多談判預案的共同制定和會簽單位,在核安全國際合作事務中的作用不能充分發揮,履行國際公約的執行能力有限。
    五是文化陳舊,獨立監管缺乏可持續性。核安全文化是涉核企業管理的靈魂、健康發展的必要保證。當前監管部門在法律法規方面對核安全文化的宣貫不足,在核安全文化評估體系建設方面手段不多,對監管對象核安全文化建設的引領未形成長效機制。部分涉核企業存在重創新輕質量、重業績輕安全的現象,對核安全缺乏敬畏之心。
 
    核安全獨立監管原則及政策建議
 
    核安全獨立監管應遵循以下基本原則:
    一是堅持發展與安全并重。由于核行業的技術復雜性、事故突發性、處理艱難性、后果嚴重性、影響深遠性以及高度的社會敏感性,安全必須作為發展的前提和基礎,這也是核安全監管機構存在的意義和價值。同時,又要以安全促進發展,只有建立在安全的基礎上,才能真正實現全面、協調、可持續發展。
    二是獨立性與制衡性并舉。良好的核安全監管必然在獨立性和制衡性之間形成合理的張力。要通過賦予監管機構一定的合理性、合法性,強化專業獨立性,提高工作質量和水平。要通過有效的制衡機制,獲得公眾的認可。
    三是獨立性與權威性互動。監管的權威性要求核安全監管機構在安全監管過程中具備絕對的話語權和決策權,在涉及安全的問題上,核安全監管機構應具有一票否決權。通過價值中立的獨立決策,增強核安全執法監管公信力。
    四是獨立性與效率性兼顧。效率是監管制度產生的一個重要歷史原因,也是監管制度存在的基礎。核安全獨立監管程序的設計必須體現效率的要求,盡量減少不必要的環節,降低監管成本。
 
    筆者在此提出如下政策建議:
    監管職能的統一是實現核安全獨立監管的前提。中國核安全監管的獨立性尚存不足,采取有效的措施促進監管職能合理集中統一,是實現核安全獨立監管的前提。要以壯士斷腕的勇氣,解決各部門之間職能交叉的問題,保持核安全監管部門的獨立性。
    加強能力建設是履行獨立監管職責的基礎。能力建設涉及的要素很多,包括經費預算、人員編制、辦公場所、試驗臺架、校核驗證、核事故應急響應等,這是保障核安全監管順利推進的基礎。要抓緊建設國家核與輻射安全技術研發基地,解決擴編后辦公條件滯后的尷尬局面,實現監管部門與被監管單位形式和實質上的獨立。要提升獨立驗證能力,有效緩解信息不對稱造成的安全風險。要提升審評能力,強化核能開發利用可行性研究前置制約。要提升監督能力,實現事中有效過程控制。要提升應急能力,提高公眾對核安全獨立監管的認可度。要提升監測能力,為核安全獨立監管提供基礎數據支撐。
    完善法規標準是獨立監管的重要保障。核安全監管的獨立性最直接的體現就是用法的形式來固化核安全監管者的法理地位,在執法監管的過程中體現監管的合法性。在全面依法治國的大背景下,應建立完備的法律監管框架,并在此框架下進行明確的職責分工,完善相關法規標準,為實現核安全獨立監管提供堅實的法律保障。
    信息公開是獨立監管的必然要求。推進信息公開是核安全監管發展的必然趨勢,也是核安全監管部門贏得公眾支持的有效路徑,更是實現核安全獨立監管的必然要求!罢労松儭爆F象是對核安全監管的警示,如果核能開發利用不夠公開透明,獨立監管將無從談起,無法由弱變強。
核安全文化是獨立監管的生命。核安全文化是科學而嚴密的規章制度,是從業人員自覺遵章守紀和良好的工作習慣形成的工作氛圍,是企業和個人行為舉止的種種特性和態度的總和。核安全監管的專業性和獨特性,意味著核安全監管人員必須將核電安全引入企業價值觀,指導核安全行為實踐。(作者單位:環境保護部核與輻射安全中心)
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